Головування України в Дунайській стратегії ЄС продемонструвало типові хвороби держапарату

Україна закінчила головування в макрорегіональному проекті Європейського союзу “Дунайська стратегія”. Вперше країна, яка не є членом ЄС, отримала такий статус. Вперше в країні, що очолює формат, відбувається повномасштабна війна. Чи впоралася Україна з викликами? Ні, навіть попри допомогу з боку інших країн. Через нескоординованість та кволу роботу відповідальних чиновників Україна не вирішила і десятої частини проблем, які мала б.

Юрій Маслов, голова “Асоціації органів місцевого самоврядування Стратегія Європейського Союзу для Дунайського регіону”

З одного боку, надати Україні головування у Дунайській стратегії - це був колосальний крок довіри з боку ЄС, адже наша країна тоді ще навіть не мала статус кандидата на вступ до Європейського союзу. А з іншого - певна зухвалість уряду, який ініціював питання. Тому що для головування в подібному органі та ефективної роботи необхідна велика кількість якісно підготовлених чиновників, яких Україна не мала. Кожен з 12 пріоритетів програми (мобільність водних шляхів; автомобільна, залізнична та авіаційна мобільність; стала енергетика; культура і туризм; якість води; екологічні ризики; біорозмаїття, ландшафти, якість повітря та ґрунтів; розвиток знань і освіти суспільства; конкурентоспроможність підприємств; люди і навички; інституційна спроможність та співпраця; безпека - ред.) курирує певна країна ЄС, з відповідною ротацією. Україна оголосила своїми пріоритетами «Сталий розвиток Дунайського регіону: декарбонізація та трансформація економіки» та «Розвиток людського капіталу та ринків праці». Національним координатором виступило міністерство розвитку громад і територій у особі заступника міністра Ігоря Корхового. Крихітна команда міністерства героїчно впоралася із штабною функцією, за реалізацію якої в Європі відповідають цілі апарати з сотнями чиновників. А от робота профільних міністерств за всіма 12 пріоритетами фактично була провалена. Хоча головування України у Дунайській стратегії і розпочалося ще до повномасштабного вторгнення Росії, а європейські партнери обрали шлях всілякої допомоги, у цей час українські функціонери майже нічого не зробили. Тим не менш, це був реальний шанс проявити себе в роботі бюрократичного апарату ЄС та здобути унікальний досвід. Тепер - більш детально.

ДОСЬЄ

Стратегія Європейського Союзу для Дунайського регіону пропонує вирішення спільних питань, з якими стикаються країни басейну Дунаю. Вона об’єднує 115 мільйонів громадян з 9 країн-членів ЄС (Австрія, Болгарія, Німеччина, Румунія, Словаччина, Словенія, Угорщина, Хорватія та Чехія) та 5 країн, що не входять до ЄС (Боснія і Герцеговина, Молдова, Сербія, Україна та Чорногорія). Макрорегіональна стратегія працює для збереження та дбайливого використання ресурсів Дунаю, єдиних підходів у вирішенні проблем транспортного зв’язку, паводків, енергетики та безпеки, подолання економічної нерівності країн регіону та вирішення глобальних проблем, які не під силу одній державі. 

Українська частина Дунайського регіону охоплює площу понад 68 тис. кв. км із загальною чисельністю населення 5,9 млн. людей (Одеська, Івано-Франківська, Чернівецька та Закарпатська області).

Структура комунікації умовно поділяється на 3 рівні:

• міжнародний (національні координатори 14 країн, 24 координатори пріоритетних напрямків та 12 тематичних робочих груп, єврокомісія DG REGIO)
• національний (національний координатор, координаційний центр, представники України в тематичних робочих групах ЄСДР, профільні міністерства та інші центральні органи влади)
• регіональний (місцева влада, агенції регіонального розвитку, Вищі навчальні заклади, громадські організації та бізнес-середовище)

Невиправдані логістичні сподівання

Перший пріоритет Дунайської стратегії ЄС, 1a, направлений на розвиток внутрішніх водних шляхів із збільшенням річних вантажоперевезень, поліпшення судноплавства та створення ефективної інфраструктури управління водними шляхами. Здавалося б, саме у такому розвитку має бути зацікавлена Україна. Проте роками Міністерство інфраструктури лише створювало ілюзію бурної діяльності, поступово знищуючи дунайську транспортну інфраструктуру та практично не розвивало залізничну складову.

Гучний та амбіційний проект суднохідного каналу Дунай-Чорне море, який реалізовувало державне підприємство «Дельта-Лоцман», роками лише висмоктував мільярдні бюджети – як пісок з дна річки. За оцінками експертів, ще при плануванні були допущені стратегічні помилки, тому процес днопоглиблення отримав статус практично нескінченного – судоходні глибини постійно зменшувались внаслідок природних процесів. Дуже вдалий спосіб для списання коштів. На усі закиди про недоцільність витрачання фінансів на цей проект у міністерстві апелювали його стратегічним значенням, зокрема, як альтернативу морським портам. Однак війна розставила крапки над «і» - інфраструктура регіону виявилась просто неготовою для повноцінної заміни морському сполученню. Тисячі далекобійників тижнями змушені були чекати своєї черги розвантажити зерно у портах Рені та Ізмаїлу або перетнути кордон в пунктах пропуску Рені-Джурджулешти та Орловка-Ісакча (до речі, поромна переправа - чи не єдиний інфраструктурний транскордонний проект такого рівня, що реалізували останніми роками в Одеській області). 

До війни Дунайське судноплавство, здавалось би, нікому не було потрібно. УДП роками дерибанили, правоохоронці  відкрили не одне провадження за розкрадання та спроби привласнити майно компанії, зокрема й безпосередньо флот на мільйони гривень. Керівництво пароплавства допустило рейдерську схему з захоплення штаб-квартири в  Будапешті. І роками майже нічого не вкладали у Дунайські порти. Лише під час повномасштабної війни з’ясувалось, що Українське Дунайське Пароплавство - не просто дурощі або забаганка, а стратегічний актив, потужний альтернативний шлях комунікації із Євросоюзом. Завдяки все ще живому УДП наша держава з величезними труднощами, але змогла у перші місяці війни організувати експорт агропродукції - щоправда, довелося перекидати практично весь вантажний флот з Середнього та Верхнього Дунаю. На сьогодні через дунайські порти до Європи вивезли понад 6,2 млн тонн зерна. Це дозволило лише Ренійському порту повністю закрити борги у 80 мільйонів гривень - кількарічну заборгованість громаді за землю та штрафні санкції. А якби у інфраструктуру останніми роками вкладали кошти, показники перевалки та експорту були б значно вище. Щодо своєчасності обслуговування інфраструктури: лише в липні АМПУ заявила про початок днопоглиблювальних робіт в морських портах Рені та Ізмаїл, аби відновити глибину на рівні паспортних 7,2 м. Олександр Кубраков навіть поділився планами мінінфраструктури довести  потужність дунайських портів до 25 млн тонн на рік. Проте чому цим не займались раніше - величезне питання. Але порти - то лише частина логістичної інфраструктури, нехай і дуже важлива. Пріоритет 1b Дунайської стратегії - стосується поліпшення мультимодальної мобільності та мультимодального транспорту через автомобільні, залізничні та повітряні зв’язки. Модернізація залізничного сполучення в регіоні, зокрема з портами, а також альтернативні шляхи у Європу – це вже просто необхідність, продиктована війною. Зараз Україна очікує на будівництво так званої євроколеї - залізничних шляхів завширшки 1 435 мм, які здебільшого використовують в Європі, замість 1 520 мм, які використовують у пострадянських странах. Перехід на зализницю європейського формату дозволить створити нові, прямі маршрути з України в ЄС, а також значно підвищить вантажо- та пасажирообіг. Але на такий перехід потрібні величезні кошти, які поки що з бюджету ніхто не виділяє. Тож, цей глобальний для всієї Східної Європи проект можна було б профінансувати за рахунок програм Дунайської стратегії або ж Тримор’я. 

Мост у Європу

У 2013 році ввели в експлуатацію міст «Нова Європа» між Румунією та Болгарією. Він сполучає міста Видин та Калафат, входить до 4-го пан’європейського транспортного коридору та має ключове значення для південно-східної транспортної осі Європи. Вантовий міст довжиною понад 3,5 км має 4 смуги для автомобілів, залізничну лінію, а також велосипедну та пішохідні доріжки. Коштував проект 282 мільйони євро, дві третини з яких склали субсидії та кредити Євросоюзу. У 2017 Румунія та Болгарія почали обговорення будівництва ще одного мосту через Дунай – як економічно вигідний проект.

Україна ж такої інфраструктури в Придунав’ї просто не має, хоча ми бачимо хаби, бачимо, з якими труднощами перевалюють вантажі, бачимо велетенські потоки фур, які нескінченно цілодобово прямують трасою Одеса-Рені. Автомобільне та залізничне сполучення із ЄС через Дунай значно поліпшило б логістичні ланцюги. І це, здається, з категорії мрій, принаймні при нинішньому підході до питання профільних чиновників. Одеській регіон багато років ставив питання щодо необхідності будівництва мостового переходу через Дунай. У 2018-му році провели попередні розрахунки: інженерна споруда загальною довжиною 5 км станом на 1 жовтня 2018 року коштувала 242 млн євро (приблизно дорівнює кошторису мосту між Болгарією та Румунією). Мост планували побудувати за 2 роки. Проте досі щодо цього надважливого для інтеграції в європейську логістіку об’єкту мінінфраструктури навіть не почало передпроектні дослідження. Був такий кумедний аргумент у чиновників: начебто Румунія ніколи не погодиться на мостовий перехід, тому що Україна для неї - геополітичний якщо не опонент, то контрагент. Не такий близький, як Молдова - тому Румунії вигідно уповільнити наш логістичний потік. Але якщо розібрати ситуацію навколо мосту «Нова Європа» - Болгарії теж довелося доказувати Румунії взаємну вигідність цього проекту та відсутність економічних ризиків для інших інфраструктурних об’єктів. І грамотні розрахунки та дипломатичні зусилля призвели до реалізації амбітного плану. До того ж, ми бачимо, наскільки Румунія сьогодні підтримує Україну. Тож, це ще й політичне питання. І звісно ж, коли, як не зараз на урядовому рівні піднімати питання про міжнародний мостовий перехід, можливо залізничний. Про необхідність будівництва мосту під час виступу на щорічному форумі країн-учасниць Стратегії ЄС для Дунайського регіону заявив очільник Одеської обласної військової адміністрації Максим Марченко.

До речі, на Дунаї планують побудувати ще 5 мостів, аби покращити логістичне сполучення між півднем та північчю Європи. Таку заявку подадуть країни Ініціативи трьох морів (Тримор’я), куди входять 12 членів ЄС, розташованих між Балтійським, Чорним та Адріатичним морями, та Україна на правах країни-партнера. Тож, це ще одне вікно можливостей, повз яке в Уряді та ОП не повинні пройти.  

Питання екології - ставка на “зеро”

Водний дисбаланс - чи не найголовніша екологічна проблема українського Придунав’я. Одна з причин - побудована румунами понад століття тому струмонаправляюча дамба Ізмаїльський Чатал, яка розподіляє частину водного потоку (приблизно 28% об’єму) в бік Сулинського каналу замість Кілійського гирла. Тому щорічно Україна недоотримує приблизно 40 кубічних кілометрів води. Яка потім не поступає в придунайські озера - Катлабух, Ялпуг, Китай, Кагул… Вода - це як гроші в банківській системі. Без води ці озера не наповнити, вони починають пересихати. Як результат - замість природного стоку необхідні величезні витрати електроенергії, щоб штучно закачувати цю воду в Ялпуг та Катлабух. Проте гучними лозунгами ситуацію не виправити. Потрібно глибоке фахове обговорення. Українські вчені повинні спільно з румунськими колегами змоделювати, як розподіляються стоки Дунаю та з’ясувати можливість та обсяги перенаправлення води в Кілійське гирло, аби це не зашкодило Румунії. Також треба прорахувати усі пагубні наслідки для екосистеми Дельти Дунаю, якщо ситуація не зміниться – оскільки це може вплинути на весь регіон. За рік головування України по цьому питанню Міністерство екології не продемонструвало жодних результатів, як і по інших напрямках імплементації Дунайської стратегії.  

Ще задовго до головування України в Дунайській стратегії, в нашій країні розпочали дуже спорну реформу - підпорядкування Державного агентства водних ресурсів міністерству агропромислового комплексу. А майновий комплекс міжрайонних управлінь водного господарства (МУВР) розпорядженням кабінету міністрів передали до сфери управління Державного агентства меліорації та рибного господарства. Але біда ситуації в тому, що на балансі МУВРів знаходяться протипаводкові системи, дамби, що захищають населення в Одеській, Івано-Франківській, Чернівецькій та Закарпатській областях від розливу Дунаю та його притоків. Але глобально мінАПК не відповідає за протипаводковий захист. А ці захисні об’єкти в повному обсязі ніхто не фінансує. І це - дуже актуальний виклик. У районі басейну Дунаю розташовано 410 гідротехнічних споруд, з них 85 (або 285,14 кілометра) перебувають в аварійному (незадовільному) стані. Території із потенційно значними ризиками затоплення мають загальну протяжність 1993 кілометри. Чому такі величезні території роками тримають під постійною загрозою підтоплень та евакуації населення - питання не нове, проте актуальне. Хоча в уряді навіть на спробували створити тематичний національний проект та знайти під нього фінансування в рамках макрорегіональних програм.  

Ще одна претензія до міністерства екології - відомство мало б подумати про депонування вуглецю за допомогою заростів очерету вздовж Дунаю. Але тут практично нічого не зроблено. У мінекології є такий дієвий інструмент, як екологічна інспекція. Яка мала б скористатися головуванням України в Дунайській стратегії та хоча б спробувати розчистити стихійну забудову вздовж всієї ріки. Проте ми не чули про жодне провадження держекоінспекції за цей рік щодо порушень вздовж Дунаю.

Сталий розвиток як формальний пріоритет

Один з заявлених Україною пріоритетів - сталий розвиток Дунайського регіону. А сталий розвиток - це, в першу чергу, спроможність громад. І знов, як і в багатьох інших напрямках, маємо проблему.  Та децентралізація, що здійснили в тому числі й на європейські кошти, за рахунок того ж U-LEAD та мінрегіону, вона була проведена настільки бездумно, що сьогодні багато громад не здатні розвиватись. Їх ніхто не навчив працювати, вони не мають власних бюджетних доходів для розвитку, а старий механізм дотацій та субвенцій повністю зруйнований. Фактично, громада - це придаток латифундиста, в якого є 20 тисяч гектарів землі. При цьому питання про те, щоб громада заробляла – сьогодні навіть не стоїть. Можливо, в рамках тієї ж Дунайської стратегії потрібно провести певну інвентаризацію громад, зрозуміти реально - хто що зробив, зрозуміти їхню спроможність. А потім - приймати кардинальні рішення на загальнонаціональному рівні з приводу перегляду принципу об’єднання громад.

Без грошей гранти майже недоступні

Фінансовий інструмент Дунайської стратегії - Дунайська транснаціональна програма. Але в нинішніх реаліях, принаймні для України, вона виглядає як профанація. Нещодавно оприлюднений новий конкурсний період, де фігурує сума 91,8 млн євро. Окрім чотирьох областей-суб’єктів Дунайського регіону (Закарпатська, Івано-Франківська, Одеська та Чернівецька), дозволили подавати заявки всім регіонам України. І це чомусь позиціонують як величезне досягнення. Втім, в проекті повинні брати участь щонайменше 3 країни, одна з яких обов’язково член ЄС. Ну і головний недолік, який може стати непереборним для більшості українських конкурсантів - ця програма працює за принципом префінансування. Тобто, учасник спочатку на 100 відсотків фінансує весь обсяг робіт і тільки через рік, після надскладних аудиторських процедур держаудитслужби, йому можуть компенсувати 80% кошторису. Таким чином, Дунайська транснаціональна програма майже повністю вибиває будь-які суб’єкти, що займаються культурою, громадянським суспільством. Є пріоритет “якість питної води - Дунайська вода” - знову ж таки, там могло взяти участь державне агентство водних ресурсів. Але воно сьогодні майже не фінансується з держбюджету. В них немає капітальних видатків, тільки зарплатня своєму персоналу. Тобто, вони сьогодні в Дунайській транснаціональній програмі мали б бути першими - подавати проект, щоб базово залучити кошти на реконструкцію Ізмаїльського Чаталу та пустити воду у Придунайські озера. Але щоб виграти цей проект - потрібні гроші, передбачені держбюджетом. А їх - немає. Замкнуте коло. Україна повинна була скористатися головуванням у Дунайській стратегії та вимагати зміни базових умов, щоб українські суб’єкти-бенефіціари грантів мали змогу брати участь на рівних та отримати, наприклад, співфінансування, можливість авансових вхідних надходжень. Тому що, припустимо, якійсь українській університет може знайти сотні євро на відрядження вченого, щоб отримати компенсацію через рік. Але жодна серйозна організація з України мільйони на грантовий проект з туманною перспективою відшкодування не витратить. Аби стати бенефіціаром великих, серйозних досліджень, зробити, приміром, проект з модернізації меліоративної системи або запроектувати той же мостовий перехід - для цього потрібно авансування, якого за цією програмою немає.  

Перший млинець комом, але…

Війна проявила багато процесів та продемонструвала справжній рівень роботи державних інститутів та окремих чиновників. На жаль, Дунайська стратегія не стала пріоритетом для багатьох міністерств та Офісу Президента. Та попри всі упущені можливості, зрозуміло, наскільки Європейська стратегія для Дунайського регіону важлива, насамперед, для України. І саме зараз у держави є можливість провести перезавантаження пріоритетів та з новими силами розпочати реалізацію планів. Треба використати унікальний досвід головування України в справжньому європейському форматі, аби провести аналіз та серйозну роботу над помилками. Та нарешті визнати - альтернативи для Придунайських регіонів немає. Тому необхідно створити постійно діючий орган при Міністерстві розвитку громад та територій, яке чи не єдине продемонструвало системну роботу як штаб. А ще вкрай необхідно активізувати роботу міністерств та військових адміністрацій, що нарешті почнуть займатися дунайською проблематикою з імплементації цієї макрорегіональної ініціативи ЄС.